한국자치학회는 2006년 창립한 현장 중심형 학술단체로서
주민자치 실질화를 통해 지역과 국가발전에 기여하고 있습니다.

필자가 참가한 지방자치 토론회에서 나온 이야기 대부분은 “재정적으로 중앙 대 지방의 8:2 구조로는 지방자치가 성립되기 어려우며, 6:4 혹은 5:5 정도는 돼야 비로소 지방자치를 할 수 있다”고 했다. 과연, 단체장이 쓸 수 있는 예산만 넉넉하면 지방자치가 성공할 수 있을까? 단체장들에 의해서 강조되는 지방자치는 재정이 중요할 수있으나, 재정은 지방자치 성공의 필요조건일 수는 있어도 충분조건은 될 수 없다. 우리가 지방자치를 하면서 놓치고 있는 측면에 대해서 살펴보기로 하자.

지방자치는 단체자치와 주민자치로 이뤄진다고 한다. 동의하기 어려운 주장이지만 단체자치와 주민자치의 대립적인 이해에 대해서는 기회가 있을때 논의하기로 하고, 여기서는 지방자치에서 주민자치는 단체자치에 대립적으로 위치하는 것이 아니라, 지방자치의 주체이지만 지방의 민주화에 따라서 작용하고 있는 현상을 유비적으로 파악하면서 논의를 전개하기로 한다.


국가-시장-사회 차원의 주민자치
먼저, 주민자치는 국가-시장-사회의 차원에서 다양하게 살펴야 한다.

국가에서 주민자치 행정의 민주화 척도다. 민주화는 다양성과 다층성을 전제로 이뤄지므로 국가의 민주화는 공공성을 국가가 독점하는 것이 아니라, 다양한 공공의 형성과 다층적인 공공이 형성되도록 하고, 공공을 관통하는 공공성으로 정책을 하는 것이 바로 국가의 민주화다.
시장에서 주민자치 마을이라는 공동체의 생태를 유지하고 경영할 수 있도록, 시장이 기능할 수 있도록 하는 것이다. 또 기업이 지역에 기여하면서 동시에 발전을 이룰 수 있도록 하는 것이다. 생산-유통-소비의 과정이 마을을 공동체로 만드는데 기여할 수 있는 기획을 하는 것이 바로 시장의 주민자치화라 할 수 있을 것이다.

사회에서 주민자치 사회적인 기획을 행정기관이주도하는 것이 아니요, 시장이 점유하도록 하는 것이 아니라, 지역사회의 주민들이 지역사회를 기획하고 경영하는 것이다. 지역사회를 하나로 묶는 주민자치회를 지연단체로 설립하고, 주민자치회를 중심으로 지역의 주민들과 지역의 단체들이 협력하는 관계망을 형성하고 소통이 되도록 하는 것이 바로 사회의 주민자치라 할 수 있을 것이다.

 

입법-사법-행정에서 자치의 함의

다음, 입법-사법-행정에서 자치의 함의를 살피자.

 

행정부 주민자치라 하면 행정부 내에서의 수직적으로 분권해서 자치를 하는 것을 단체자치라하고,수평적으로 분권해서 자치를 하는 것을 주민자치라 한다. 정부 내에서 하는 수직분권의 내용과 지역사회 간에 하는 수평분권의 내용은 다르다.


수직분권과 수평분권은 대상에서 내용에서 방법에서 차이가 있어서 각기 다르게 구현할 수 있다. 그러나 필자가 만난 단체장들은 수직분권이 없는 상황에서 수평분권은 있을 수 없다고 한다. 주민자치를 모르고 하는 소리다. 지금 주어진 단체장의 권한으로 얼마든지 아름다운 주민자치를 실천해갈 수 있다.

입법부 통상적으로 주민자치는 행정적이라 생각하지만 주민자치는 정치적이다. 지금 주민자치에 대한 조례는 기초의회의 조례로 정하고 있다. 최근에 이뤄진 조례개정 내용을 분석해보면 주민자치위원장의 임기축소(2년+2년 더러는 1년+1년)가 대부분이다. 주민자치위원들이 지역사회에서 정치적인 역량을 확보하지 못하도록 의회의 권한으로 주어진 조례개정권으로 주민자치를 견제하는 것이다. 또 주민자치위원회가 주민자치를 할 수있는 예산을 아예 편성하지 않는 의회가 많다. 의원들이 지역활동에 방해가 되기 때문이다.

정치적으로 지역사회의 발전을 도모해야할 지방의회 의원들이 한심한 행태는 왜 근절되지 않고 지속되는가. 국회의원들이 공천권을 쥐고 있기 때문에 지방의회 의원들은 주민들은 안 보고 국회의원만 쳐다본다. 이런 상황에서 주민자치는 국회의원들의 지역구 장악도구는 될 수 있을지언정 국회의원을 감시하고 공적인 활동으로 견제할수 없다.
정치학은 지역주의 전략과 지역정당체계에 머물러 있고, 행정학은 자치와 분권의 효율적 통치양식에 초점을 맞추고 있다. 정당·지자체·시민운동·토호 등이 전개하는 권력 작용과 상호관계에 대한 엄밀한 분석은 턱없이 부족하다. 적어도 기초의회 정도는 주민들의 뜻으로 의원도 뽑고, 감시도 하고, 평가도 하는 그런 제도는 없는가?

 

말하자면 지역정당이라는 것이 필요한데, 지금은 전국 차원의 정당밖에는 없어서 아쉽다. 그런 의미에서 주민자치당을 만들면 어떠하겠느냐는 농담도 자주오갈 정도로 지역정당의 필요성이 대두되고 있다. 미국에서처럼 지역의 정당이 지역내에서 일자리를 알선하고 복지지원을 실시하는 등의 지역밀착형 정당이 필요하다고 생각한다. 사법부 조선의 근린은 사법적인 자치를 구현했다.


수령에게 제기된 소의 상당수를 마을로 돌려보낸 것만 봐도 사법권을 자치로 향유하고 있었음을 확인할 수 있다. 검찰의 장과 법원의 장을 주민들이 선출한 사례가 있으며, 우리도 사법적인 주민자치가 가능하다. 우리나의 주민자치를 이제는 지역사회의 경영주체로서 자격을 취득할 수 있는 능력을 배태할수 있도록 기획해야 한다.

 

2017년 7월

한국자치학회 전상식 회장

Posted by 한국자치학회

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