지난 2월 13일(2025년) 서울 인사동 태화빌딩에서 제1184회 주민자치 연구세미나가 개최되었습니다. 이번 세미나는 정용상 동국대학교 명예교수가 좌장을 맡고, 강경선 한국방송통신대학교 명예교수가 「헌법적 차원에서 본 ‘주권’과 ‘자치’」를 주제로 발제했습니다. 지정토론에는 황도수 건국대학교 교수와 최철호 청주대학교 교수가 참여해 헌법상 주권과 자치의 관계를 심화 논의했습니다.

 

강경선 교수는 헌법 제1조 제2항을 중심으로 주권 개념을 국가의사를 전반적·최종적으로 결정하는 최고 권력으로 규정했습니다. 주권의 주체인 국민은 이념적으로는 국적 보유자 전체이지만 현실적으로는 유권적 시민의 총체라고 설명했습니다. 주권의 본질적 특성으로 대외적 독립성과 대내적 최고성을 제시했습니다. 아울러 절대성, 시원성, 항구성, 단일불가분성, 불가양성, 자율성을 주권의 속성으로 설명했습니다.

조선 말기 주권 개념이 국제법을 통해 유입된 역사적 경로를 소개했습니다. 조일수호조규와 조미수교협상 과정에서 ‘자주’ 개념이 외교적으로 절충되었음을 설명했습니다. 주권의 갈래로 국민주권론과 인민주권론을 대비해 설명했습니다. 국민주권론은 추상적 전체 국민을 주체로 하며 대의민주제를 이상으로 한다고 밝혔습니다. 인민주권론은 현실적 시민의 총체를 주체로 하며 직접민주제를 이상으로 한다고 설명했습니다. 양 이론은 권력분립과 권력집중에 대한 관점에서도 차이를 보인다고 밝혔습니다.

이어 의회주권론과 국가주권론을 영국과 독일의 역사적 맥락에서 설명했습니다. 주권과 통치권을 구분하며 통치권은 주권에서 연원한 현실적 국가권력이라고 설명했습니다. 통치권은 영토고권, 대인고권, 권한고권으로 나뉜다고 밝혔습니다. 현대 민주국가에서는 주권과 통치권이 본질적으로 구별된다고 강조했습니다.

주권은 헌법제정권력과 동일한 개념이라고 설명했습니다. 헌법제정권력은 최고 규범을 창출하는 시원적 권력이라고 밝혔습니다. 헌법상 자치 영역으로 대학자치, 지방자치, 사적 자치를 검토했습니다.

한편, 대학과 교육 자치가 여전히 미흡하다는 점을 지적했습니다. 지방자치단체의 조례제정권은 헌법이 직접 보장한 자치권임을 강조했습니다. 기본권과 사적 자치의 관계를 기본권 효력 확장 이론으로 설명했습니다. 우리 헌법은 개인주의와 공동체주의의 조화를 지향한다고 밝혔습니다. 끝으로 보댕의 주권론을 통해 주권 개념의 연원을 정리하며 발제를 마무리했습니다.

   

토론자로 나선 황도수 교수는 발제가 주권론과 자치 개념을 체계적으로 정리해 준 점을 높이 평가했습니다. 주권과 국가권력의 관계를 ‘주권이 먼저 존재하고 국가가 형성된다’는 관점에서 재구성했습니다. 국민의 자치와 기본권은 국가 이전에 확보된 권리라고 해석했습니다. 대학자치와 지방자치는 이러한 원칙의 예외를 헌법이 특별히 규정한 것이라고 설명했습니다. 주민자치는 헌법상 기본권으로서 국가권력보다 우선하는 자치라고 강조했습니다.

최철호 교수는 국민과 인민 개념의 명확한 정의가 선행될 필요가 있다고 지적했습니다. 인민주권론의 권력집중 논리가 민주집중제나 일당제 논의로 이어질 가능성에 의문을 제기했습니다. 국민주권론에서도 개별 국민이 모두 주권자라고 볼 수 있지 않은지 질문했습니다. 행정자치와 교육자치의 이원화 구조의 타당성에 대한 논의 필요성을 제기했습니다. 주권과 자치의 개념적 연관성을 보다 구체적으로 설명할 필요가 있다고 평가했습니다.

 

한편, 세미나를 마치며, 전상직 회장은 읍면동·통리 단위에서 직접민주제가 부재한 현실을 문제로 제기했습니다. 현행 지방자치가 주민에게 실질적 자치권을 부여하지 않는 구조라고 비판했습니다. 주민자치회가 행정 주도로 구성되어 자율성과 권한이 극히 제한적이라고 지적했습니다. 일본과 영국의 사례를 들어 주민 주도의 자치조직 구성이 가능하다고 설명했습니다. 역사적으로 존재했던 기층 주민자치 전통의 회복이 필요하다고 강조했습니다.

 

자세한 내용은 월간 <주민자치> 홈페이지에 게재된 기사 전문을 통해 확인해 보시기 바랍니다.

http://www.citizenautonomy.co.kr/news/articleView.html?idxno=6277