한국지방자치학회 하계학술대회 개회식이 29일 전북대학교 전주캠퍼스 진수당 1층 77주년기념홀에서 열렸습니다. 이번 학술대회는 28일부터 30일까지 3일간 ‘지방분권형 국가로의 대전환: 주민주권 강화와 지속가능한 지역발전의 길을 찾다’를 대주제로 개최됐습니다. 한국주민자치학회는 28일과 29일 두 차례에 걸쳐 주민자치 기획세션을 주관했습니다.

 

28일 열린 제1세션에서 전영평 대구대학교 명예교수(월간 <주민자치> 편집인)는 ‘한국주민자치제도의 내파 오류와 교정 방안 모색’을 주제로 발표를 진행했습니다. 이날 좌장은 전광섭 호남대 교수가 맡았습니다. 지정토론에는 이향수 건국대 교수, 조승현 전북대 교수, 이영철 전남대 명예교수, 김필두 박사가 참여했습니다.

발제자인 전영평 교수는 한국 지방자치가 1995년 민선제 도입 이후 제도적 외형은 갖추었지만 실질적 주민자치는 제도 내부의 ‘내파 오류’로 좌초했다고 진단했습니다. 지방정치인 선출과 분권은 이루어졌지만 주민 스스로의 자치는 실현되지 못했으며, 제도 설계 자체가 주민자치를 구조적으로 불능하게 만들었다고 보았습니다. 그는 이를 제도가 스스로 자치를 파괴하는 자기붕괴적 현상으로 규정했습니다.

이러한 내파 오류의 배경으로 중앙과 지방의 권력 경쟁 속에서 주민자치가 주변화되고 관치적 자치로 굳어진 점을 지적했습니다. 일제 강점기 억압적 제도의 연속성, 아파트 중심의 고밀 주거 구조, 행정 중심의 획일적 운영이 주민자치 역량을 내부에서 붕괴시켰다고 설명했습니다. 특히 읍면동 평균 1만5천 명 규모는 자치가 작동하기 어려운 단위라며 마을·통리 수준의 생활권 자치로 전환해야 한다고 주장했습니다.

또한 2022년 지방자치법 전부개정은 선언적 수준에 머물렀고 주민 권한의 실질적 확대보다는 권력 재배분에 치중했다고 비판했습니다. 행정안전부 표준조례 역시 주민총회를 배제하고 주민자치회를 대표기구로 축소해 관치적 운영을 고착화했다고 분석했습니다. 그 결과 주민도 자치도 없는 형식적 제도만 확대되었다고 평가했습니다.

한국 주민자치의 구조적 한계로는 분권 경험의 부족, 권위주의 정치문화, 정당 중심 지방정치 등을 제시했습니다. 이를 토대로 주민 소외, 정당 지배, 단체장 권력 집중, 행정 중심 운영, 자원배분 왜곡 등 10가지 제도적 오류를 정리했습니다. 이러한 오류가 결합되면서 분권과 주민자치의 분리, 권력 재분배의 중첩이 발생해 내파로 이어졌다고 설명했습니다.

해결 방향으로는 국가·지방·근린의 다층 구조에 맞는 제도 재설계를 제시했습니다. 국가에는 공공성, 지방에는 공동성, 근린에는 친밀성을 구현하는 체계적 구조가 필요하다고 강조했습니다. 동시에 기초자치단체 차원에서는 주민 참여 기반 혁신 조례를 통해 실질적 자치 권한을 강화해야 한다고 보았습니다.

사례로 신시로시의 주민총회·시민임용제·청년정책 등 참여 중심 제도화를 소개하며 주민주도 지역재생 가능성을 제시했습니다. 궁극적으로 합리적 제도 설계, 적정 자치 규모, 주민 주도 참여 구조, 자치 철학 확립이 병행되어야 한다고 강조했습니다. 그는 ‘인간의 사회화와 사회의 인간화’라는 가치 속에서 진정한 주민자치의 길을 모색해야 한다고 역설했습니다.

토론자인 이향수 교수는 제도가 자치를 내부에서 붕괴시킨다는 ‘내파 구조’ 개념이 설득력 있다고 평가했습니다. 읍면동 규모 설정 오류, 지방자치법 개정 한계, 표준조례 문제 제기에도 동의했습니다. 다만 교정은 거시 법제 개혁과 기초자치단체 조례 혁신의 이중 전략으로 추진해야 하며 제도 설계의 궁극적 가치는 인간의 사회화와 사회의 인간화로 수렴해야 한다고 강조했습니다.

토론자인 조승현 전북대학교 교수는 주민자치 부재 진단에는 공감하면서도 제도 설계만으로는 설명이 부족하다고 보았습니다. 사회적 자본 약화와 중앙정부 통제 구조 등 사회·권력 요인을 함께 고려해야 한다고 지적했습니다. 헌법적 근거 명문화, 주민 역량 강화, 중앙–지방 권력구조 개편을 병행해야 한다고 제안했습니다.

토론자인 이영철 전남대학교 명예교수는 한국 주민자치가 잘못된 답을 반복하는 이중오류 상태라고 진단했습니다. 자치 경험 부족과 권위주의 통제 문화가 관치 구조를 고착화시켰다고 분석했습니다. 근린–지방–국가의 다층 구조 속에서 친밀성·공동성·공공성을 결합한 제도 설계와 주민주도 조례 모델 확산이 필요하다고 강조했습니다.

토론자인 김필두 박사는 내파 오류를 제도 내재 결함과 운영 문제, 권한 부재가 결합된 내부 붕괴 현상으로 설명했습니다. 대표성 약화, 행정 종속, 운영 갈등, 재정 의존이 자치 기능을 약화시킨다고 분석했습니다. 법인격 부여, 의결권 강화, 재정 자율성 확대, 참여 확대 등 제도·운영 전반의 구조적 개혁이 필요하다고 제시했습니다.

 

29일 열린 제2세션에은 이재섭 제주대 학술연구교수가 ‘주민자치회 표준 조례와 제주도 마을 규약 비교 연구’를 발표했습니다. 좌장은 박경하 중앙대 명예교수가 맡았습니다. 토론에는 김석태 경북대 명예교수, 김찬동 충남대 교수, 홍진이 지방자치인재개발원 교수, 김선명 순천대 교수가 참여했습니다.

발제자인 이재섭 제주대 학술연구교수는 행정안전부 표준조례와 제주 전통 마을 규약을 비교하여 한국 주민자치가 형식적 제도화에 머물러 있다고 진단했습니다. 주민자치회가 행정기관 설치와 위촉 중심으로 운영되면서 주민이 실질적 주체가 되지 못하고 참여도 또한 낮다고 지적했습니다. 제도적 대표성 부족과 자치권 결핍, 획일적 운영 규모 등 구조적 한계가 누적되어 주민자치가 행정 보조기구로 전락할 위험이 크다고 평가했습니다.

반면 제주 마을 규약은 주민 합의로 형성되고 공동자원 관리·분쟁 조정·직접 선출 등 자율적 운영을 통해 생활 속 자치를 실현하고 있다고 설명했습니다. 또한 성평등·이주민 권리·환경 규정 등 시대 변화에 맞춰 지속적으로 개정되며 지역 특성을 반영해 진화해 왔다고 분석했습니다. 표준조례가 행정 주도와 전국 표준화에 머무르는 반면, 제주 규약은 합의 중심 운영과 공동체 기반 참여를 통해 자발성·자주성·자율성을 구현한다고 비교했습니다.

이 교수는 실질적 주민자치 실현을 위해 주민의 자치회 설립권 보장, 직접민주주의 확대, 대표자 직접선출, 자율 재정 기반 마련, 행정 최소 개입 등을 제안했습니다. 또한 자치 형태는 지역의 역사와 생활양식에 맞게 다양화되어야 하며 제주 사례는 소규모 공동체 중심 자치 모델의 가능성을 보여준다고 평가했습니다. 주민자치는 제도 문제가 아니라 삶의 방식과 공동체 문화의 문제이며 자발적·자주적·자율적 자치 회복이 핵심 과제라고 강조했습니다.

토론자인 김석태 교수는 발표 취지에 공감하면서도 행정안전부 관점과 법적 근거, 주민자치 기능 확대 문제를 제기했습니다. 행정안전부가 제주 마을 규약을 표준조례에 반영하지 않은 이유와 법적 정당성 검토 필요성을 강조했습니다. 또한 주민자치 기능이 지나치게 제한되어 있어 치안·교육·재난 대응 등 생활 영역까지 확대해야 참여 동기가 강화된다고 지적했습니다.

김찬동 교수는 표준조례가 주체성·대표성·권한을 약화시키고 규모 획일화로 친밀성 형성에 실패한다고 평가했습니다. 제주 규약이 더 높은 자치 적합성을 보인다고 분석하며 표준조례는 생활기반 자치를 지원하는 정책적 지지대 역할에 머물러야 한다고 강조했습니다. 행정과 자치의 수평적 관계 재설계와 관료 인식 전환 필요성을 제기했습니다.

홍진이 교수는 제도만으로 주민자치가 실현되지 않으며 현장 경험과 체험이 병행되어야 한다고 강조했습니다. 주민들이 자치의 효용을 체감하는 사업과 프로그램을 통해 공동체 의식이 회복되어야 한다고 평가했습니다. 제도적 틀과 현장 실천의 결합이 자치 확산의 핵심 조건이라고 밝혔습니다.

김선명 교수는 주민자치를 제도보다 생활세계의 경험과 신뢰 축적으로 이해해야 한다고 강조했습니다. 재정 종속이 자치 자율성을 약화시키므로 재정 자립 모델 구축이 핵심 과제라고 제시했습니다. 주민총회 권한 강화, 소생활권 중심 자치 단위 설정, 다양한 재원 확보가 실질적 주민자치 기반이 된다고 평가했습니다.

 

 

자세한 내용은 월간 <주민자치> 홈페이지에 게재된 기사 전문을 통해 확인해 보시기 바랍니다.

 

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